户籍改革：湖南能否争上游？ZT | |||
作者： 张英洪 来源：博客网 | |||
在改革进入攻坚阶段、各方面的阻力日见增大、各项改革举步维艰的情况下，户籍制度改革就成为今年以来特别引人注目的热门话题。现在学术理论界和决策层空前形成共识，一致认为要加快户籍制度改革。在这次改革户籍制度、加快城市化的历史性机遇面前，湖南怎么办？是等待观望，还是抢抓机遇？ 现行户籍制度是计划经济的产物 为什么要改革现行的户籍制度？为什么改革现行的户籍制度显得如此迫切？这就需要我们认真地了解现行户籍制度产生的历史条件及其严重弊端。 建立户籍制度的本来目的是为了了解和掌握一国国内社会人口状况，进而对人口进行有效的管理。所以古今中外都有相关的政策和方法。国外的户籍管理多称“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”。像美国，就十分重视人口登记制度，但他们只进行“出生”和“死亡”登记，公民随时随地都可以迁徙，他们在迁徙、游行和工作中只以护照和社会保障号来确认身份。而像我国这种严格区分农业户口和非农业户口的二元户籍制度，在全世界是绝无仅有的。我国现行的户籍管理是以户籍人口为管理对象、以“户”为管理重心，以“事前迁移”的审批制为手段，以单纯的数量控制和限制人口迁移主要是限制农民进城为主要目的、以行政刚性控制为特色的一种封闭式的二元人口管理方式，它极不适应市场经济人口自由流动的需要。 本来，居住和迁徙自由是公民人身自由的重要内容，是一项十分重要的人权。世界各国宪法和《联合国宪章》也都确认和保障公民的迁徙自由权。建国初期，我国也同样确认和保障这项权利。比如1949年9月29日通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把迁徙自由作为人民的11项自由权之一，1954年9月20日第一届全国人大一次会议通过的共和国第一部《宪法》第90条第2款也明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。” 但从1953到1957年，我国照搬苏联模式实行第一个五年计划，建立起高度集中的计划经济体制。计划经济是与市场经济完全对立的一种经济形态，它对商品、资金和人力资源进行高度集中统一的计划配置和严格管理，它本能地排斥市场机制。建国初期人口的自由流动就与计划经济的理念极不相称，加上在我国这样一个经济文化落后的国家推行重工业优先发展战略，就必然要求以牺牲农民和农业为代价，“挖农补工”，达到保工业、保城市的目的。在这种计划经济发展战略的支配下，就迫切要求把城乡居民分离开来，限制人口主要是农业人口向城市自由流动。1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农村人口盲目外流工作。这是自1949年以来首次提出对人口迁移和流动进行限制，从此，农民向城市迁移就被贬称为“盲流”。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》的出台，标志着我国以严格控制农村人口向城市迁徙为核心的二元户籍制度正式形成。 在计划经济体制下形成的二元户籍制度，近半个世纪以来深深地影响着中国的每一个家庭、每一个公民，它事实上将全体公民划分为农业人口和非农业人口两种身份截然不同的公民类型，使农民在政治、经济和社会生活等各个方面明显降为低于城市居民的二等公民。这种实行城乡隔离、身份歧视的二元户籍制度的严重弊端是显而易见的，它直接造成了农村的普遍贫困和城市化水平的严重滞后。据统计，从1952年到1989年，国家通过工农产品价格的“剪刀差”和农业税，共从农民手中拿走约10000亿元的巨额资本，而同期工业支农资金仅3000亿元，农民无偿支付工业和城市建设7000亿元。进入20世纪90年代以来，“剪刀差”还呈不断扩大的趋势，据统计，近几年通过“剪刀差”形式，农业对工业的贡献每年都在1000亿元以上。这在农业比较效益低、农民增收困难的条件下，城乡差距日益拉大，据有关部门测算，1978年城乡居民收入比率为2.36:1，1987年扩大到2.38:1，1995年扩大到2.79:1，2000年扩大到3.2:1，世界上大多数国家的城乡收入比率为1.5:1，超过2:1的极为罕见，而我国城乡居民收入比率实际上已高达4:1的惊人程度。到今天，全国至少还有3000万农民没有解决温饱。限制农民向城镇迁徙使我国的城市化水平严重滞后，到1997年，全世界城市化平均水平已达46%，发达国家一般都达到70-80%，发展中国家也在40%以上，而同期我国仅为29.9%。当前日益突出“三农”问题，是长期以来二元户籍制度所积累的农村社会矛盾的总反映。 从城市化水平看湖南的发展前景 城市化水平是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个关键性的城市化水平的指标，一个是城市化水平达到30%时，进入城市化快速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的历史阶段；再一个是城市化水平达到70%时，才能正消除工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别。建国后，由于城乡分割的二元户籍制度的严格限制，我国城市化严重滞后，已经成为国民经济和社会发展新的制约瓶颈。 1949年我国城市化水平为10.6%，1959年为18.4%，1978年为17.9%，从中可以看出，1959年至1978年的20年间，我国城市化水平不仅没有上升，反而下降了0.5个百分点。而从1950年到1980年30年间，世界城市化水平从29%迅速上升到41.3%，其中发展中国家由16.7%上升到30.5%，先进工业化国家由52.5%上升到70%以上。我国城市化的严重滞后，被认为是我国国民经济和社会发展的一个重大的战略性失误。所以十五届五中全会通过的“十五”计划的《建议》及时提出了要不失时机地“实施城镇化战略”，这是非常及时和正确的重大决策。 湖南的情况又怎么样呢？作为农业大省和农民大省的湖南，二元户籍制度对农民的限制同样是极其严重的，湖南的城市化水平比全国就更低了。据有关统计资料，1998年，全国城市化水平为30.4%，湖南省为26%，低于全国近4个百分点，而按城市非农业人口统计，全省城市化水平仅为16%左右。1998年湖南省总人口6502万，高于英国人口数（5839.5万），而在1997年，英国城市化水平为83.9%，作为省会城市的长沙市，1998年非农业人口为173.69万人，而伦敦为689万人（1991年）。从国内比较看，1998年，北边的武汉市非农业人口428.43万人（湖北省5907万人），南边的广州市为417.38万元（广东省7143万人）。由于统计口径的原因，长沙市的非农业人口事实上包括所辖的长沙、望城、宁乡、浏阳四个县市的非农业人口在内，事实上，长沙市区的非农业人口仅仅为133.40万人。其他地级市市区人口就更少了，还没有一个城市超过100万人口的，比如1998年，株洲市区人口为52.9万，湘潭51.8万，衡阳58.44万，邵阳31.13万，岳阳44.83万，常德38.44万，张家界11.59万，益阳29.70万，郴州27.43万，永州27.67万，怀化22.54万，娄底22.24万，吉首11.46万人。 由上可知，湖南的城市化水平还很低，湖南的城市规模太小，湖南的城市化任务繁重。这就要求我们必须与时俱进，坚决突破传统僵化思想的严重束缚，加快户籍制度改革步伐，当前必须突破两种认识误区，一是把户籍制度改革仅局限于小城镇范围之内，二是把城市化战略仅仅局限在发展小城镇上。我们暂不说发展小城镇的严重弊端，先算一笔数字就可以得知发展小城镇根本不能完成城市化的任务。按全省6500万人口计，现在全省城市化水平仅为17%，如果城市化水平发展到30%，需提高城市化水平13个百分点，转移农业人口1100万人，如果发展到50%的水平，需要转移农业人口3250万人，如果发展到70%的水平，需要转移农业人口4550万人，而全省县及县级市不到100个，按充其量测算，通过加快发展小城镇，平均每个县城（含中心镇）增加10万非农业人口，全省转移农业人口不过1000万人，但按城市化水平50%和70%的要求，就尚有2200多万和3550多万农业人口必须进入各大中小城市。因此，全省上下必须更新观念，转变发展战略，加大大中城市户籍制度改革力度，加快城市化步伐。 各地纷纷“拆墙”，湖南岂甘落后 改革传统的二元户籍制度，拆除隔离城乡的“户籍墙”已经成为上上下下的共识。户籍制度改革既是我国整个体制改革的重要内容，也是改革开放的必然结果。十一届三中全会以来，党和国家适应时代发展的新形势，不断推进户籍制度改革，为重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由打开了“闸门”。 1984年，是我国户籍制度改革的起始之年。这年1月1日中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》这个著名的一号文件中，历史性地决定各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月国务院正式发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，允许农民“自理口粮”到集镇落户。虽然这个通知还不允许农民到县城落户，但这是自五十年代以来我国第一次放松了对农民进城的限制，是我国户籍制度改革的历史性突破。 1992年8月公安部开始实行“当地有效城镇户口”（也称蓝布户口），有条件地允许农民进入包括县城在内的小城镇落户。1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。1998年10月党的十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”后，各地明显加快了小城镇建设和小城镇户籍制度改革的步伐。2000年6月13日中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定从2000年起，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定经济、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。 2001年，我国不仅申奥成功，入世顺利，同时也是我国户籍制度改革的重要一年。这年5月国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定在10月1日前，全国各地必须全面部署小城镇户籍制度改革工作。这标志我国户籍制度改革已经实现了从集镇到县城及县级市区的跨越、从小城镇局部试点到小城镇全面推行的跨越。 户籍制度改革发展到今天，应该说成果是十分喜人的。但不可否认，实行人口的迁徙自由是市场经济的内在要求，户籍制度改革的终极目标应该是重新恢复和确立公民的住居和迁徙自由，它包括任何一个农民可以迁徙到任何一座城市，任何一个市民也可以迁徙到任何一个村庄，甲城市居民可以迁往乙城市，丙城市居民也可以迁往甲城市。根据现实国情，当前农民迁往城市是人口迁徙的主流。目前我国户籍制度改革还局限于小城镇范围之内，国家对各大中城市的户籍制度改革方案尚未出台，各大中城市也大都处在关紧“城门”的观望之中。 笔者曾一度对掌握每一个公民户口命运的国家公安部颇有微词，抱怨他们迟迟没有拿出彻底改革户籍制度的方案，严重限制了公民的人身自由。后来了解到，早在1985年国家公安部就着手起草对户籍制度进行根本性改革的《户籍法》，国务院也在1992年底正式成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟了对现行户籍制度进行重大改革的《国务院关于户籍制度改革的决定》，但上述法律和文件草案却迟迟出不了台，主要原因是遭到了有关职能部门的强烈反对，一些职能部门之所以强烈反对，关键是因为这项有利于亿万人民群众的重大改革将触及他们的既得利益，比如说，如果彻底改革户籍制度，实行城乡一致、公民平等，教育部门就收不到外地学生的借读费、赞助费，城建部门就收不到可观的城市增容费，而劳动和社会保障部门则需要支出巨额的社会保障费，等等。其实，根据《宪法》，任何一个公民在法律面前人人平等，教育、城建等职能部门向外地人员（主要是进城农民）收取的各种费用本来就极不合理，应该坚决取消，而我国政府签署、全国人大已经批准的《经济、社会、文化权利国际公约》已于2001年7月开始在我国生效，该公约明确规定“人人有权享受社会保障”，所以我国劳动和社会保障部门本来就应该对每个公民提供社会保障，农民已经承担纳税义务，应该享受社会保障，这是政府应尽的公共职责，也是社会主义制度的本质要求。 面对重重改革阻力，在推行大中城市户籍改革中，中央暂不做统一要求，但允许和鼓励各地大胆试验，逐步突破。现在看来，改革大中城市户籍制度，已是历史发展的必然趋势。笔者认为，要达到尽快改革大中城市户籍制度的目的，就必须坚决剥离附加在户籍制度上的各种城市福利特权，还户籍以本来面目和社会职能。现在，附加在户籍制度上的粮油关系、福利分房已经取消，尚依附在户籍制度上的城市特权权益还有教育制度、就业制度、社会保障制度等其他各项制度。各个职能部门要真正实践“三个代表”，就必须尽快取消一切特权利益，以平等的眼光看待每一个农民（因为他们也是共和国的公民），为全面推进户籍制度改革创造条件，以改革的实际行动真正“代表中国最广大人民的根本利益”。 现在各地都把加快户籍制度改革、推进城市化进程作为新世纪发展自己的大好机遇，一些大胆进行城市户籍制度改革的报道也频见报端，特别是2001年8月1日河北石家庄市在全国省会城市率先进行户籍制度改革的举措格外引人注目，它标志着我国省会城市的户籍制度改革拉开了序幕。而在此前后，山东、河南、北京、上海、广东、浙江、江苏、重庆、安徽等省市也纷纷出台了一些城市户籍制度改革的措施，这标志着长期以来各大中城市固若金汤的“城门”已开始松动，加快户籍制度改革，实现公民的迁徙自由已经成为一股不可阻挡的时代潮流。 我们欣喜地看到，湖南省已经开始全面实施小城镇户籍制度改革，小城镇建设也明显加快。据2001年10月28日《潇湘晨报》报道：未来5年全省将投资1000亿元，增加500万市镇人口，使全省城市化水平由现在的17%提高到36%。作为省会城市的长沙，也在紧跟时代的步伐，1999年6月长沙市取消了征收9年之久的城市增容费，近年长沙市还进行了一系列大手笔的城市建设，可谓“一年一个样，三年大变样”，长沙市还提出到2015年建成人口300万的特大城市。这些无疑是湖南城市化发展的重大举措。但笔者心忧的是，不管是今年的全省城市工作会议，还是长沙市发展战略，均未将大中城市户籍制度改革提上日程。笔者认为，作为农业大省、农民大省的湖南，在目前城市化水平比较低、城市规模比较小的情况下，更加需要加快包括大中城市在内的户籍制度改革，更加需要做好城市化这篇大文章，这是湖南迈向现代化的必然选择。省会长沙市的户籍改革在一定程度上反映了全省户籍制度改革的方向和成果，在大城市户制度改革上，长沙不能等待，不能观望，不能滞后，而当前长沙（173.69万人）尚处在“比上（武汉428.43万人）不足，比下（广州417.38万人）冇余，左观（贵阳142.11万人）右盼（南昌164.98万人）还可以”的状态之中。笔者认为，从发展趋势来看，湖南每个地级市平均再增加100万、长沙市增加400万人口，这是完全应该也完全可能做到的，这样全省就可转移农村人口1600万人，全省城市化水平就可达45％左右。 惟楚有材，于斯为盛，这是历史的昭示；户籍改革，势在必行，这是时代的强音；潇湘湖南，要争上游，这是机遇的召唤。 ２００１年１０月３１日 （原载《小城镇建设》2001年12期） 证件 旧社会得有良民证， 新社会有了身份证。 从出生证开始的人生， 到死亡证宣告完成， 人这一生需要多少个证？ 它们证明我曾在这世界生存。 我不像一有血有肉的活人， 而是一堆卡片的集成！ |
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